הממשלה שילמה חצי מיליארד שקל בעשור כדי שיקבלו עבורה את ההחלטות

הממשלה שילמה חצי מיליארד שקל בעשור כדי שיקבלו עבורה את ההחלטות

לפי מחקר שנערך באחרונה, התכנון האסטרטגי במשרדי הממשלה הוזנח במשך שנים, והממשלה מסתמכת על חברות ייעוץ פרטיות לטובת משימות שנמצאות בלב תהליך קבלת ההחלטות ■ כך חברות הייעוץ נהפכו למעין שותפות לעיצוב המדיניות, אף שהן אינן מחויבות לאינטרס הציבורי

September 03rd, 06AM September 03rd, 06AM נתי טוקר

תיק 4000, שצפוי לחזור בקרוב לסדר היום עם חזרתו של ראש הממשלה בנימין נתניהו להעיד, עוסק בין השאר בקצב המהיר שבו אישרה מועצת הכבלים והלוויין את עסקת המיזוג בין בזק ל–yes ב–2015. הרבה פרטים מורכבים יש מאחורי העסקה והאישום לגביה, אבל אחת העובדות שאין עליה עוררין היא שהעסקה אושרה רק בעקבות חוות דעת תומכת שקיבלה המועצה מחברת ייעוץ בשם עדליא.

חברת הייעוץ נתנה אור ירוק לעסקה המורכבת בחוות דעת תמוהה וחלקית, שנעשתה במהירות שיא, במשך שלושה ימי עסקים בלבד — ולאחר שפגשה את נציגי בזק ו–yes בלבד, ללא פגישות עם שחקנים אחרים בשוק.

עדליא אינם חשודים בדבר וגם אנשי מועצת הכבלים והלוויין לא. אבל ההירתמות של חברת הייעוץ לסייע לגוף ממשלתי ולספק חוות דעת חיובית בזריזות משקפת את הקשר ההדוק בין חברות ייעוץ פרטיות לבין עבודת הממשלה השוטפת. המקרה משקף גם את האופן שבו חברת ייעוץ פרטית הופכת להיות זו שקובעת מדיניות ממשלתית בפיקוח על שוק מורכב כמו התקשורת, ואת התלות הגדולה של הממשלה בחברות ייעוץ.

מחקר של ד"ר רונן מנדלקרן מאוניברסיטת תל אביב וד"ר רעות מרציאנו מהאוניברסיטה העברית ניסה לבחון בדיוק את התלות הזאת. המחקר נעשה עבור מכון ארלוזורוב ויסודות, והממצאים מגלים את ההיקף האדיר של התקשרויות הממשלה עם מכוני ייעוץ פרטיים, במיוחד בתחום של תכנון מדיניות.

שותפות בעיצוב מדיניות

הממצא המרכזי שעולה מהמחקר הוא שמשרדי הממשלה מתקשרים עם חברות ייעוץ פרטיות לטובת משימות שנמצאות בליבת תהליך קביעת המדיניות וקבלת ההחלטות. לטענת החוקרים, חברות הייעוץ נהפכו למעין שותפות של משרתי הציבור בתהליך עיצוב המדיניות, אף שהן לא מחויבות לאינטרס הציבורי ואינן פועלות מתוקף תהליך דמוקרטי.

בכמה כסף מדובר והאם אכן יש גידול בהיקף ההתקשרויות עם חברות ייעוץ? קשה לבצע השוואה של היסטוריית ההתקשרויות, אך באמצעות מאגר מידע של הסדנה לידע ציבורי, החוקרים גיבשו מתודולוגיית בדיקה. לפיה, הם מעריכים באופן שמרני שהיקפי ההתקשרות של הממשלה עבור ייעוץ בתחומי מדיניות שבוצעו בפועל ב–2015–2023 הם 20–90 מיליון שקל בשנה לפחות. בממוצע הנתונים מגיעים ל–50 מיליון שקל בשנה, כלומר כמעט חצי מיליארד שקל בתשע השנים האלה.

"נקודת התורפה היא תקצוב נמוך וחוסר נכונות להשקיע בכוח אדם בתחום הייעוץ. אלה ההטיות הידועות של המגזר הציבורי ומשרד האוצר. המשמעות היא שבפועל הממשלה העבירה חלקים משמעותיים מהתכנון שלה לגורמים חיצוניים"

בדיקה שערך באחרונה TheMarker מגלה כי גם משרד האוצר, האמון על גיבוש המדיניות הכלכלית ומפקח על ההוצאה של המשרדים האחרים, נוטה להתקשר עם משרדי ייעוץ מהגדולים בישראל עבור משימות ליבה כמו סוגיות שלטון מקומי או מיסוי.

גם במחקר של מנדלקרן ומרציאנו עלה כי משרד האוצר מוביל בהיקף ההתקשרויות עם חברות ייעוץ. הבדיקה נערכה על שני סוגי התקשרויות — מכרזים כלליים וארוכי טווח של הממשלה מול חברות ייעוץ, שנעשים בהיקפים נרחבים לצרכים שונים של משרדי ממשלה; והתקשרויות רגילות של משרדי ממשלה עם חברות ייעוץ עבור פרויקטים ייעודיים.

ב–2015–2023 שילם משרד האוצר כמעט 55 מיליון שקל לחברות ייעוץ עבור התקשרויות רגילות (ללא מכרזים כלליים), ואחריו משרדי הכלכלה, הבריאות והפנים.

מיהן חברות הייעוץ שמקבלות מהמדינה את הסכומים המשמעותיים ביותר? בכל הקשור למכרזים המרכזיים של הממשלה, חברת תאסק ייעוץ אסטרטגי לוקחת את הבכורה עם כ–20% מתקציבי המכרזים המרכזיים — כ–12 מיליון שקל בתקופת המחקר — ואחריה סומך חייקין (18%) ותפן (8%).

בהתקשרויות הרגילות של משרדי ממשלה עם חברות ייעוץ יש גיוון רחב יותר — אבל חברות הייעוץ הגדולות עדיין נהנות מהסכומים הגדולים ביותר. ב–2015–2023 מקינזי קיבלה 58% מסכומי ההתקשרויות של האוצר, דלויט קיבלה 44% מתקציבי הייעוץ של משרד ראש הממשלה וזיו האפט קיבלה 32% מתקציב הייעוץ של משרד הבריאות.

הזנחה של שנים

היחס של ממשלות ישראל לייעוץ ותכנון אסטרטגי ידע עליות ומורדות. מחברי המחקר סוקרים את ההתפתחויות במהלך השנים, שתועדו גם במחקרים קודמים. לפי ממצאי המחקר, התכנון האסטרטגי הוזנח במהלך שנים ארוכות, ויחידות שפעלו במשרדי הממשלה בתחום זה הוזנחו או נסגרו במהלך הצמצומים שבוצעו מאז המשבר הכלכלי בשנות ה–80.

ב–2006, תחת ממשלת אהוד אולמרט, משרד ראש הממשלה הוביל שינוי בתחום, והאגף לתכנון מדיניות בראשות אודי פראוור הוביל הקמה של אגפים חדשים במשרדי הממשלה לשם גיבוש מדיניות ותוכניות עבודה.

בין היתר, המטרה הייתה לייצר משקל נגד לעוצמה הרבה של אגף תקציבים באוצר, ששולט באופן ריכוזי בתקציב המדינה — ולכן גם במדיניות המשרדים. אגפי המדיניות נועדו להפוך את הקערה על פיה: קודם לקבוע מה המדיניות של המשרד, ובהתאם לדרוש תקציב מאגף התקציבים.

אלא שלפי עורכי המחקר, האוצר לא תיקצב כראוי את אגפי התכנון והמדיניות ולא איפשר להם לייצר תקנים לאנשי מקצוע בתחום — ולכן משרדי הממשלה נאלצו להסתמך יותר ויותר על חברות ייעוץ חיצוניות.

ניגוד אידיאולוגי

המצב הזה, טוענים עורכי המחקר, בעייתי. "הישענות היתר של הממשלה על חברות הייעוץ משקפת הפרטה חלקית של יכולות הניתוח, המחקר ותכנון המדיניות של השירות הציבורי, ומתוך כך פוגעת ביכולת הממשלה למלא את תפקידה הציבורי כגורם הבלעדי שאמון על קביעת מדיניות במדינה דמוקרטית, מתוקף כפיפותה לדרג הנבחר ומחויבותה העקרונית לאינטרס הציבורי", כותבים עורכי המחקר. לגישתם, "תלות נרחבת של המגזר הציבורי בגורמים חיצוניים עלולה, ואף צפויה, לפגוע ביכולתו לייצג באופן אפקטיבי את האינטרס הציבורי־דמוקרטי".

לפי המחקר, עם השנים החלו חברות הייעוץ לעסוק יותר ויותר בנושאי ליבה של הובלת מדיניות ממשלתית. במחקר מוצגות כמה דוגמאות כאלה: דלויט גיבשה למשרד החינוך מדיניות הנוגעת לגמישות פדגוגית; חברת שלדור ערכה עבור משרד המשפטים עבודה לתכנון אסטרטגי וייעול של ההליך הפלילי; ותאסק סיפקה עבור המשרד להגנת הסביבה תוכנית להיערכות לשינוי אקלים. המצב הזה מעלה שאלות של ניגודי עניינים פוטנציאליים מצד חברות הייעוץ.

בנוסף, בפן האידיאולוגי, עורכי המחקר סבורים כי חברות הייעוץ הפרטיות, שנוהגות לעבוד עם השוק הפרטי, ממוקדות לרוב בפתרונות מבוססי שוק, הפרטה ומיקור חוץ, לצד צמצום ההוצאה והתייעלות — בעוד חברי הממשלה נשלחו לבצע מדיניות אחרת — שכוללת הרחבה של הפעילות הממשלתית ולא צמצומה.

מהו הפתרון המתבקש? עורכי המחקר בחנו כמה מודלים. כך למשל, עלתה אפשרות להקים יחידת ייעוץ מרכזית פנים־ממשלתית, כפי שקיים בגרמניה או באוסטרליה. עורכי המחקר דחו את האפשרות הזאת, והם ממליצים על שתי דרכי פעולה מרכזיות.

הראשונה היא להגביר את הפיקוח על ההתקשרויות של משרדי הממשלה עם חברות ייעוץ ולוודא שהדבר לא נעשה על חשבון החלטות מדיניות של המשרדים עצמם. השנייה היא לחזק ולהרחיב את אגפי התכנון במשרדי הממשלה ולתת להם כלים להתמודד מול חברות הייעוץ הפרטיות.

"במגזר הציבורי יש באופן קבוע מצוקת כוח אדם קשה. העברת הייעוץ לידיים פרטיות העבירה את העבודה המעניינת — התוכן והחשיבה היצירתית — לחברות פרטיות, וכך הוציאו החוצה את אחד ממוקדי העניין שיש בעבודה במגזר הציבורי"

"נקודת התורפה היא תקצוב נמוך וחוסר נכונות להשקיע בכוח אדם בתחום הייעוץ", אומר מנדלקרן. "אלה ההטיות הידועות של המגזר הציבורי ומשרד האוצר. המשמעות היא שבפועל הממשלה העבירה חלקים משמעותיים מהתכנון שלה לגורמים חיצוניים".

מרציאנו סבורה כי העברת תחום הייעוץ לחברות פרטיות פגעה באטרקטיביות המגזר הציבורי כמקום תעסוקה. לדבריה, "במגזר הציבורי יש באופן קבוע מצוקת כוח אדם קשה. העברת הייעוץ לידיים פרטיות העבירה את העבודה המעניינת — התוכן והחשיבה היצירתית — לחברות פרטיות, וכך הוציאו החוצה את אחד ממוקדי העניין שיש בעבודה במגזר הציבורי".

לדברי עמית בן צור, מנכ"ל מכון ארלוזורוב, "אם הממשלה תמשיך להפריט את עיצוב המדיניות, היא תאבד את היכולת להגן על האינטרס הציבורי. יועצים צריכים להיות כלי עזר, לא המוח של המדינה. את המוח חייבת להחזיק הממשלה — דרג מקצועי איכותי שמחוייב לאינטרס הציבורי".

2025-09-03T03:23:18Z